Мнение аудиторов на понимание Минфином вопросов саморегулирования аудиторов

Минфин подготовил новую редакцию законопроекта № 273179-7 о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ (в части наделения Банка России полномочиями в сфере аудиторской деятельности).

В первом чтении законопроект был принят в декабре 2017 года, после чего началось обсуждение его положений с аудиторским сообществом, для чего была создана рабочая группа, возглавляемая депутатом Геттой А.А.

Непонятно – зачем надо было обсуждать документ с аудиторским сообществом, если финансовое ведомство не просто проигнорировало решения рабочей группы, а, похоже, решило отомстить аудиторам за их несогласие с желанием Минфина иметь на рынке аудита одно полностью подконтрольное ему СРО. Жаль времени, потраченного на обсуждение законопроекта.

Согласно внесенной в Комитет по финансовому рынку редакции проекта, подготовленной ко второму чтению, единственное СРО аудиторов превращается в министерский «придаток», где «править бал» будет ответственный представитель Минфина. Полномочий по регулированию аудиторской деятельности отраслевому закону и Минфину стало мало: предлагается, чтобы закон «Об аудиторской деятельности» регулировал еще и гражданские правоотношения (видимо, Гражданский кодекс и закон «О саморегулируемых организациях» недостаточно и плохо справляются с этим), а Минфин получил право указывать членам СРО – как строить в созданном за их счет СРО корпоративные отношения.

Так, согласно проекту статьи 17.1 закона «Об аудиторской деятельности» будет устанавливать в отношении постоянно действующего коллегиального органа управления СРО:

• как его избирать (количество претендентов, выдвигаемых для избрания; соотношение количества представителей аудиторских организаций в зависимости от их «статуса»), сроки его полномочий и компетенцию (части 2,4,6);
• как принимать решения (части 7,8,9).

Также законопроект «не обошел стороной» и вопрос единоличного исполнительного органа:

• устанавливается – какой орган СРО вправе назначать руководителя СРО, а также определяется срок его полномочий (ч.6 ст. 17.1 и ч.6 ст.17.2);
• в статье 17.2 предлагается пойти еще дальше:

• устанавливается – какой опыт работы должен иметь кандидат на данную должность, причем формулировка этого требования неопределенная, допускающая субъективное двусмысленное толкование: «опыт работы на управленческих должностях в организации, аналогичной по масштабам деятельности с саморегулируемой организацией аудиторов»,
• уполномоченному федеральному органу своим подзаконным актом предоставляется право устанавливать требования к деловой репутации претендента на эту должность,
• более того, СРО не вправе сама определить – соответствует ли кандидат требованиям, устанавливаемым законом и уполномоченным органом, она (СРО) должна согласовать это с Минфином, то есть получить согласие последнего на назначение единоличного исполнительного органа;

• статья 22 закона в редакции проекта (см. ч.8) предоставляет Минфину право требовать у СРО заменить единоличный исполнительный орган в случае выявления при проверке СРО любого нарушения.

Создается впечатление, что авторы редакции законопроекта, подготовленной ко второму чтению, не знакомы с основными положениями Гражданского кодекса РФ, регулирующими корпоративные отношения. Так, в соответствие со ст. 65.3 ГК РФ образование и досрочное прекращение полномочий органов управления ассоциацией (а такой форме создаются СРО) относится к исключительной компетенции ее высшего органа управления, если уставом это правомочие не отнесено к компетенции иных коллегиальных органов. ГК не предоставляет право каким-либо государственным органам вмешиваться в этот процесс и не допускает возможность установления такого вмешательства другими федеральными законами.

Предлагаемая проектом новая редакция ст. 17 закона «Об аудиторской деятельности» также касается вопросов регулирования гражданских отношений и предоставляет уполномоченному федеральному органу не свойственные ему полномочия:

- в части 10 устанавливается – какой именно орган будет являться высшим органом управления СРО,

• часть 11 определяет, что реорганизация и добровольная ликвидация СРО (то есть, некоммерческой организации, созданной юридическими и физическими лицами) допускается только при наличии разрешения Минфина, причем порядок и сроки такого разрешения устанавливаются последним.

Если бы проводилась антикоррупционная экспертиза рассматриваемой редакции законопроекта, в части вышеназванных норм статей 17 и 17.2 было бы отмечено наличие коррупциогенных факторов, поскольку государственному органу предоставляются необоснованно широкие пределы нормотворчества и усмотрения[1] при одновременном наличии неопределенно сформулированных в проекте положений.

Нормы предлагаемых статей 17 – 17.3 закона «Об аудиторской деятельности» свидетельствуют о желании государства вмешиваться в корпоративные отношения субъектов гражданского права. При этом никакой ответственности за такое вмешательство не предусматривается. А на субъектов аудиторской деятельности, напротив, при полном правовом бесправии возлагается все большее финансовое бремя, связанное с содержанием СРО, создаваемого при Минфине, а также возможностью функционирования института аудита в России (в частности, СРО за счет взносов своих членов должно создавать и содержать единую аттестационную комиссию[2], являться членом Международной федерации бухгалтеров, переводить и осуществлять экспертизу применимости международных стандартов аудита).

Нельзя также не отметить предлагаемое законопроектом усиление контрольно-надзорного бремени в сфере аудита:

- во-первых, вместо существующего в настоящее времени двойного контроля в отношении аудиторских организаций, оказывающих услуги общественно значимым организациям на финансовом рынке, вводится тройной контроль: со стороны СРО, со стороны Федерального казначейства, подведомственного Минфину, и со стороны Банка России. Помимо увеличения расходов на прохождение этого контроля (как временных, так и финансовых), это приведет еще и к риску двойной ответственности за одни и те же нарушения со стороны контролирующих органов;

- во-вторых, проверки, проводимые Банком России, которому, по сути, предоставляются полномочия по осуществлению государственного надзора в сфере аудиторской деятельности, предлагается регламентировать не законом, а актами самого ЦБ. При этом сам ЦБ является объектов аудита. Более того, почему-то эти проверки выведены из сферы действия Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

- в-третьих, периодичность плановых проверок, проводимых Федеральным казначейством в отношении аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, увеличивается в три раза: сейчас – не чаще одного раза в три года, предлагается – не чаще одного раза в год.

Рассмотренные предлагаемые изменения в федеральный закон «Об аудиторской деятельности» идут в разрез с объявленной премьер-министров Медведевым Д.А. «регуляторной гильотиной» обязательных требований к бизнесу, а также проанонсированным главой аппарата Правительства Чуйченко К.А.[3] очередным этапом реформы контрольно-надзорной деятельности.

По результатам анализа, подготовленного Минфином ко второму чтению законопроекта, невольно возникает вопрос: «Если государство считает, что аудиторское сообщество не способно самостоятельно справиться даже с решением корпоративных вопросов, связанных с деятельностью СРО, то, может быть, правильное решение – это отмена обязательного саморегулирования и возврат к лицензированию в аудиторской отрасли?».

Это позволит восстановить баланс прав, обязанностей и ответственности бизнеса и государства:

- последнее будет нести расходы, связанные с обеспечением функционирования института аудита в России и по своему усмотрению решать вопросы регулирования отрасли и контроля за деятельностью аудиторских организаций;

- аудиторские организации, не потеряв каких-либо прав по регулированию отрасли (нельзя потерять то, чего нет), снимут с себя финансовое бремя по обеспечению функционирования института аудита в России.

Нельзя также не отметить, что с момента принятия законопроекта в первой редакции прошло уже более года, а с момента внесения документа в Госдуму – и того больше. Все это время аудиторский рынок, и так давно находящийся в стадии деградации, продолжает находиться в состоянии неопределенности. Из отрасли даже не уходят, а убегают квалифицированные кадры, приток новых специалистов минимальный. Все это приведет к тому, что в ближайшее время на рынке аудита останутся только представители западных компаний. В таком случае действительно одной СРО будет достаточно.

Группа аудиторов